《中华人民共和国黑土地保护法》（以下简称《黑土地保护法》）于2022年6月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，自2022年8月1日起实施。《黑土地保护法》共38条，包括立法目的、适用范围、保护要求和原则、政府责任和协调机制、制定规划、资源调查和监测、科技支撑、数量保护措施、质量提升措施、农业生产经营者的责任、资金保障、奖补措施、考核与监督、法律责任等。作为一部专门保护黑土地的重要法律，《黑土地保护法》针对保护黑土地的特点构建了特别的法律制度和措施，对于保障国家的生态安全和粮食安全，必将产生深远的影响。
一、立法的背景和重大意义
（一）黑土地的概念和重要性
《黑土地保护法》明确，本法所称黑土地，是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。这一规定也是具体落实习近平总书记关于“保护耕地中的大熊猫”的要求。根据中国科学院发布的《东北黑土地白皮书（2020）》，我国东北黑土地总面积达109万km2，是我国极为重要的粮食生产基地，其粮食产量和粮食调出量分别占全国总量的1/4和1/3，为国家粮食安全提供了重要保障。
（二）制定《黑土地保护法》意义重大
1.有利于维护生态系统平衡
黑土地是珍稀的自然资源。长期以来，由于过度开发利用，风蚀、水蚀侵害，黑土层“变薄、变瘦、变硬”，不仅影响粮食安全，而且严重破坏生态环境。制定《黑土地保护法》，有助于保护生态环境，维护生态系统平衡，促进自然资源的可持续利用，使黑土地持续造福人类。
2.有利于保障国家粮食安全
黑土地的肥力高，土壤性状好，水、肥、气、热协调，单位面积的产出明显高于其他土壤。东北黑土区是我国重要的粮食生产基地，是保障广大人民食品安全的压舱石。制定《黑土地保护法》，有助于保护黑土地的农业产出功能，为实现国家粮食安全提供坚实保障。
3.有利于调动各方力量参与保护
近年来，国家已经采取制定规划等多种措施保护黑土地，但仍存在稳定投入机制未建立、政策协同性不足、责任主体不够明确、追责没有法律依据等问题。要切实保护好黑土地，迫切需要全社会的共同努力。要从造福子孙后代和实现中华民族永续发展的高度，充分认识黑土地保护的极端重要性。因此，通过立法建立多方参与保护的工作机制，有利于调动全社会的力量参与黑土地保护，真正形成黑土地保护的全民行动。
二、起草过程和立法的总体思路
（一）前期的立法工作基础
1.国家层面重视黑土地保护工作
近年来，为切实做好黑土地保护与利用工作，国家出台了一系列相关政策文件，如《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025年）》《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》等。2020年12月28日召开的中央农村工作会议，要求把黑土地保护作为一件大事来抓，把黑土地用好、养好。2022年1月4日，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出，全面完成高标准农田建设阶段性任务，深入推进国家黑土地保护工程，实施黑土地保护性耕作8000万亩（约533万hm2）。以上文件的制定，表明黑土地的保护工作已经得到党和国家的高度重视。
2.地方层面重视黑土地保护工作
吉林省重视黑土地保护的情况。2018年3月30日，吉林省第十三届人民代表大会常务委员会第二会议通过《吉林省黑土地保护条例》，自同年7月1日起施行。2021年5月27日，吉林省第十三届人民代表大会常务委员会作出《吉林省人民代表大会常务委员会关于修改〈吉林省黑土地保护条例〉的决定》，该决定自公布之日起施行。《吉林省黑土地保护条例》的制定，对于保护黑土地资源，防止黑土地数量减少、质量下降，保障国家粮食安全，促进黑土地资源可持续利用，维护生态系统平衡，发挥了积极的作用。
黑龙江省重视黑土地保护的情况。2021年6月24日，黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于切实加强黑土地保护利用的决定》。之后，2021年12月23日，黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《黑龙江省黑土地保护利用条例》，自2022年3月1日起施行，为黑土地保护利用工作提供法律保障。2021年，黑龙江省人民政府办公厅印发《黑龙江省黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》《黑龙江省“十四五”黑土地保护规划》。上述地方性法规和有关政府文件的出台，对保护黑龙江省的黑土地资源发挥了重要作用。
以上情况表明，我国黑土地保护立法具有地方性立法经验的支撑。
（二）《黑土地保护法》的决策和起草过程
习近平总书记高度重视黑土地保护。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时指出，一定要采取有效措施，保护好黑土地这一“耕地中的大熊猫”。习近平总书记对黑土地保护的高度重视和明确指示，是将制定黑土地保护法及时提上立法日程的根本因素。
2021年3月，在十三届全国人大四次会议期间，全国人大农业和农村工作委员会收到全国人大代表“关于制定黑土地保护法的议案”和多件关于黑土地保护立法的建议。2021年3月底，全国人大农业和农村工作委员会及时启动黑土地保护法的研究论证工作。
全国人大农业和农村工作委员会经过深入调查研究、广泛征求意见、反复沟通讨论，形成了《中华人民共和国黑土地保护法（草案）》，并在2021年12月20日召开的十三届全国人大常务委员会第三十二次会议上作了立法说明。
（三）起草《黑土地保护法》的总体思路
根据全国人大农业和农村工作委员会的立法说明，全国人大常委会制定《黑土地保护法》的指导思想是：深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻理解和准确把握习近平总书记关于黑土地保护的重要指示精神，牢固树立法治思维，坚持问题导向和目标导向，坚持“小快灵”立法，突出立法针对性、适用性、可操作性，着力保护黑土地中的耕地，促进资源可持续利用，维护生态系统平衡，保障国家粮食安全。
全国人大农业和农村工作委员会根据调研情况和黑土地保护面临的突出问题，在草案起草中注重把握了以下核心内容：一是明确各方主体的责任。构建政府主导、农业生产经营者实施、公众参与的保护机制，建立共同负责、各负其责的责任体系。二是坚持利用黑土地和养护黑土地相结合。通过改变生产经营方式，将保护生态环境和提高农民种粮积极性以及粮食生产能力结合起来，有效形成绿色可持续发展方式。三是尊重自然规律和科技规律。黑土地分布广阔，不同地域的自然条件不同，需要采取的措施和技术路径也不同。保护黑土地要因地制宜，坚持从实际出发，不搞“一刀切”。四是注意保护好农民等生产经营者的合法权益。合理利用和保护黑土地，要确保农民等生产经营者的利益在近期不受损、在长远更有利，有利于国家生态安全和粮食安全。
三、《黑土地保护法》主要内容的解读
该法没有分章，而是以短小精悍的方式，设计了37个条文，将党和国家对黑土地保护的一系列重大方针政策在法律中规定下来，成为这项法律的基本内容。
（一）科学确定本法的适用范围。
一是突出重点，明确本法保护的是黑土地所在四省区内的黑土耕地，并要求综合考虑黑土地开发历史等因素，按照最有利于保护和最有利于修复的原则，在国家层面统筹确定黑土地保护范围，并在黑土地保护规划中进一步细化和明确。二是做好法律之间的衔接，处理好本法与土地管理法、森林法、草原法、湿地保护法、水法等有关法律的关系。
（二）加强统筹协调。
一是明确政府职责，规定国务院和四省区人民政府加强对黑土地保护工作的领导、组织、协调、监督管理，统筹制定黑土地保护政策；要求四省区人民政府对本行政区域内的黑土地数量、质量、生态环境负责。二是要求县级以上地方人民政府建立有关部门组成的黑土地保护协调机制，加强协调指导，明确工作责任，推动黑土地保护工作落实。三是坚持规划引领，要求将黑土地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，明确县级以上人民政府有关部门制定黑土地保护规划，并与国土空间规划相衔接。
（三）切实保障国家粮食安全。
一是将“保障国家粮食安全”作为本法的重要立法目的。二是落实党中央关于“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序”的要求，进一步明确黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产。三是与永久基本农田制度相衔接，要求黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产。
（四）加强黑土地保护科技支撑。
一是鼓励开展科学研究和技术服务，明确国家采取措施加强黑土地保护的科技支撑能力建设，支持各类主体开展黑土地保护技术服务。二是坚持用养结合、综合施策，要求采取工程、农艺、农机、生物等措施，加强黑土地农田基础设施建设，完善黑土地质量提升措施，保护黑土地的优良生产能力。三是加强黑土地治理修复，要求采取综合性措施，开展侵蚀沟治理，加强农田防护林建设，开展沙化土地治理，加强林地、草原、湿地保护修复，改善和修复农田生态环境。
（五）强化基层组织和农业生产经营者的保护义务。
一是明确黑土地发包方职责，要求农村集体经济组织、村民委员会和村民小组监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护黑土地，制止承包方损害黑土地等行为。二是明确生产经营者保护和合理利用黑土地的义务，要求生产经营者十分珍惜和合理利用黑土地，加强农田基础设施建设，应用保护性耕作等技术，积极采取黑土地养护措施。同时，对国有农场的黑土地保护工作提出了明确要求。三是明确农业生产经营者未尽到黑土地保护义务，经批评教育仍不改正的，可以不予发放耕地保护相关补贴。
（六）建立健全黑土地投入保障制度。
一是建立健全黑土地保护财政投入保障制度，建立长期稳定的奖补机制，并在项目资金安排上积极支持黑土地保护需要。二是建立健全黑土地跨区域投入保护机制。三是鼓励社会资本投入黑土地保护活动，并依法保障其合法权益。
（七）强化考核监督，加大处罚力度。
一是建立考核监督制度，明确国务院对四省区人民政府黑土地保护责任落实情况进行考核，将黑土地保护情况纳入耕地保护责任目标；要求有关部门依职责联合开展监督检查；有关人民政府应当就黑土地保护情况依法接受本级人大监督。二是明确任何组织和个人不得破坏黑土地资源，禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土。要求国务院有关部门建立健全保护黑土地资源监督管理制度，提高综合治理能力。三是对破坏黑土地资源的违法行为从重处罚。规定违法将黑土地用于非农建设，盗挖、滥挖黑土，以及造成黑土地污染、水土流失的，依照土地管理、污染防治、水土保持等有关法律法规的规定从重处罚。
四、切实做好黑土地保护法贯彻实施工作
（一）要从政治和全局的高度充分认识黑土地保护的重要性。耕地是粮食生产的命根子，四省区的黑土地是世界上少有的优质耕地资源，是我国粮食安全的“稳压器”和“压舱石”。当前国际形势错综复杂，不确定性增大，应对各种风险挑战，必须充分认识保障国家粮食安全的战略意义，确保党中央稳产保供的要求落到实处。要进一步贯彻党中央有关决策部署，把黑土地保护作为一件大事来抓，进一步夯实国家粮食安全的基础，把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。
（二）要把黑土地保护好、利用好，使之永远造福人民。完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须着眼长远、尊重规律，做到在保护中利用、在利用中保护。既要发挥黑土地的优质生产能力，多产粮食和重要农产品，又要抓紧开展治理修复，让多年来透支的地力得到恢复和提升，还要推广科学的耕作方式，因地制宜开展保护性耕作，把黑土地保护好、利用好。我们既要保障当代人吃饭，也要为子孙后代着想，真正做到绿色、可持续发展。
（三）要坚持统筹协调、综合施策。保护好黑土地，既要靠政策、投入，又要靠法治保障，还要靠科技支撑。要坚持问题导向、目标导向，发挥政府在政策规划、统筹协调和监督管理上的主导作用；要完善黑土地保护投入保障机制，依靠广大农民，调动社会力量参与保护的积极性；要落实“藏粮于技”要求，加强科技支撑和技术服务，切实提高黑土地综合生产能力。
（四）要抓紧制定配套规定，加大宣传培训力度。黑土地保护法是面向四省区的“小快灵”立法，法律出台后，有关方面要按照立法法的要求，加快推进配套规定的制定、修改工作，确保法律法规和政策措施及时、有效衔接。同时，要做好法律的学习宣传培训工作，推动形成全社会共同关注黑土地保护的良好氛围，确保取得最佳的实施效果。
中华人民共和国黑土地保护法.doc
（初审：张贺 复审：李长胜 终审：马威）
