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四平市人民政府农业委员会   2018-11-05 10:32   来源:农民日报公众号
乡村振兴规划解读之三
借鉴国际农村发展经验促进我国乡村振兴

  党的十九大提出实施乡村振兴战略,近期中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》(简称《规划》)。《规划》既符合中国国情,又体现国际农村发展的普遍规律。 

  农村发展国际主要经验之一:

  发展路径遵循结构转型和农村转型相辅相成规律,只有加快转型才能更快实现劳动生产力在农业与非农部门的趋同,从而消除城乡收入差距

  这一被誉为经典的转型主要来自经济合作与发展组织(简称OECD)成员国的发展经验。结构转型是指经济从农业向工业与服务业转变的过程,它为农村创造了大量的就业、农产品需求和先进农业装备与生产资料;农村转型是指以提高农业生产力为驱动力来促进农业多样化和商业化以及农村劳动力非农就业和农村可持续发展的转变过程,它为结构转型提供廉价劳动力、食物与纤维和资金积累。我国乡村振兴《规划》也特别强调统筹城乡发展;国际经验也表明,同时推进结构转型和农村转型才能更快实现劳动生产力在农业和工业/服务业的趋同(或农业GDP占比≈农业就业占比),实现城乡劳动收入的均等。英国、美国和德国在加速工业化过程中,分别先后于十八世纪中期、十九世纪初期和后期实现了劳动生产力在农业与非农部门的趋同;OECD许多其他发达国家也在过去经历了类似的结构转型和农村转型。虽然日韩工业化启动较晚,但通过加速结构转型两国也分别于上世纪70年代和80年代基本实现了农业与非农劳动生产力的趋同。

  发展中国家的乡村发展经历进一步验证了结构转型在促进农村转型中的重要性。

  例如,转型比较成功的巴西、智利和乌拉圭等部分南美国家都通过加速结构转型来带动农村转型,农村转型又进一步促进结构转型。但不少南美国家,要么没能同时推进结构转型与农村转型,要么结构转型没能带动农村转型,结果农村出现大量的贫困人口。亚洲的许多发展中国家也正经历类似于OECD的经典转型(如马来西亚、中国和越南等),其结构转型为农村劳动力创造了大量的就业,从而加速了农村转型。而部分东南亚(如菲律宾和斯里兰卡等)和南亚(如巴基斯坦)等国家,结构转型速度则相对缓慢,影响了农村转型和减贫的速度。

  农村发展国际主要经验之二:

  人口空间布局同结构转型紧密相关,多数发达国家农村人口占比趋向20%左右

  《规划》在多个章节都强调城乡的空间布局和分阶段与分村庄类别地推进乡村振兴,这也与国际农村发展经验吻合。

  国际经验表明,工业化加速时期的农业就业和农村人口占比会快速下降。例如,英国(1700-1750年)和美国(1800-1850年)在经历了工业化初期五十年后,农村人口占比还分别高达78%和85%;到1920年日本的农村人口占比也高达82%。但这些国家在之后的工业化加速期,农业就业和农村人口占比快速下降:英国到1900年农业就业占比和农村人口占比分别降到9%和25%;法国在1950-1980年间,农业就业占比从30%降到8%,同期农村人口占比也从45%快速降至27%。

  进入后工业化时期,多数国家农村人口占比趋向20%左右。英国自1920年以来农村人口占比变动不大,到2017年才降到17%。德国在1960-2017年间农村人口占比也只从29%降至24%。美国的农村人口占比到本世纪初开始低于20%,2017年下降到18%。

  一些发展中国家也呈现发达国家工业化过程的城乡人口变动趋势,但不少国家过度或滞后城市化而带来许多问题值得关注。工业化进程较快并进入中高收入的发展中国家,多数出现类似于OECD国家的城乡人口变动特征。例如,马来西亚从1960年起加速工业化进程,农业GDP占比由44%降至2017年的9%,农业就业占比相应地从63%降到11%,同期农村人口占比也从73%大幅减到24%。但拉丁美洲一些国家出现了过度城市化,并造成城市人口爆炸、住房就业困难、社会不稳定等问题;与之相反的是印度等南亚国家的“滞后城市化”,影响了农村转型和减贫速度。

  农村发展国际主要经验之三:

  明确农民主体地位,充分发挥政府、社区和市场的各自作用

  明确农民是农村发展的主体至关重要。《规划》已明确指出农民是乡村建设的主体和主要受益者。国际经验也表明,农民最了解自身的优势和需求,让农民参与乡村发展的规划和建设,使他们更清楚自身在发展中的角色定位,对乡村发展极其重要。同时,在农村转型过程中,提升农民的发展能力并为他们提供发展机会,是成功实现快速、包容的农村转型的关键。

  政府的主要作用是通过立法、提供公共物品服务和制定激励政策,为乡村发展提供强有力的制度保障和政策支持。美国、英国、德国、荷兰和日本等发达国家,政府在工业化过程中主要是通过颁布土地和乡村空间布局等法规,确保城乡在空间布局、功能分区等方面实现充分对接与互补。到后工业化时期,法规更加关注绿色、生态、多功能和可持续的农村发展。基于法律的城乡发展规划具有权威性,不会因政府的更替而变化。同时,关注城乡居民无差异的公共物品与服务的供给。另外,在不同时期制定相关政策为乡村发展提供激励,包括低息贷款、减免税收、收入补贴和引入竞争或市场机制来优化资源配置和提升农业生产力。

  在乡村发展过程中,高度重视社区规划和建设。《规划》多处提到社区在乡村发展中的作用,社区是项目实施的基本单位,是农村居民生产和生活的空间。国际经验也表明社区规划和发展模式极其重要。德国的“巴伐利亚试验”将“城乡等值化”理念融入到了村庄发展的总体规划中,通过片区规划、土地整合、基础设施建设和发展教育等措施,使农村与城市生活达到“类型不同,质量相同”的目标。日本的“市町村”大合并使原有零星分布的小规模村落融入“町”和“市”,使其总数减少了40%以上,促进了乡村发展和城乡一体化建设;同时,通过农村基础设施建设和改善农村居住环境,吸引企业到农村投资建厂,使部分村民离农不离村,减缓了农村的萎缩程度。此外,瑞典、丹麦、法国、美国等国也都通过实施村庄合并计划,降低农村基础设施和公共物品的供给成本。

  农村发展国际主要经验之四:

  乡村建设项目重视“从下至上”的参与式发展模式

  “从下至上”的农民参与式发展,是被许多国家证明更有效的发展模式。《规划》也多处强调“提高农民参与程度”。这里,我们以亚洲的发展经验来说明“从下至上”的发展模式的成功之处。

  日本和韩国在乡村发展过程中采取的是一种由政府引导、农民主导的“从下至上(bottom-up)”的参与式发展模式:一方面通过提供特殊补贴或减免税收等激励政策调动乡村发展的积极性,并成立农协或合作社,充分发挥农民的主体作用;另一方面通过发展基金申请机制,调动乡村间相互竞争的积极性,让有限的资金“精准”地投向最具有发展潜力的项目和村落,也让基层农民真正实现自力更生。

  相反,以泰国为代表的一些东南亚国家曾推行“从上至下(top-down)”的投资模式。这种模式是由政府直接注资,并在发展项目、金融机构和政府补贴之间建立联系,为当地发展获得资金支持。与“从下至上”模式相比,它较少关注农民的自主参与和能动性,乡村发展往往会更加依赖外界的资金支持,故而只能产生一些短期效果,而缺乏长期可持续发展的动力。

  借鉴国际经验推进我国乡村振兴战略实施

  《规划》在指导思想上强调“建立健全城乡融合发展体制和政策体系”,在实施原则上也强调“坚持农民主体地位”和“坚持城乡融合发展”;《规划》的第七章、第八章、第九章和第三十一章等章节又分别对“统筹城乡发展空间”“优化乡村发展布局”“分类推进乡村发展”和“完善城乡融合发展政策体系”等做了具体规划,这充分体现了《规划》的前瞻性和科学性。结合《规划》以上章节和国际经验,提出如下四条建议。

  第一,乡村振兴的发展路径要遵循结构转型和农村转型相辅相成的内在规律,通过结构转型创造更多就业来拉动农村转型,以提高农业生产力为驱动力的农村转型促进结构转型。我国2017年农业GDP占比已降到7.9%,但农业就业占比还高达27%;预计到2035年,农业的GDP占比将下降至5%左右,届时农业就业占比将下降到10%左右。为此,急需加速农村劳动力向城镇转移的速度;同时,需显著提高农业劳动生产力,从而进一步缩小劳动力在农业与非农行业间的生产力差距。

  第二,城乡人口发展布局规划要更加关注农业就业和农村人口占比的相关关系,合理规划中长期城乡人口空间布局。预计我国到2035年,按国际惯例,届时同农业和农村社会经济相适应的农村人口占比将在25%左右;但2017年农村人口占比还高达42%,今后20年将还有大量劳动力向城镇化转移。

  第三,在明确农民是乡村振兴主体的基础上,充分发挥政府、市场、社区和农民的各自优势和作用。农民是乡村振兴战略实施的主体和主要受益者;政府主要职能是为乡村振兴提供制度、政策和市场保障;社区或村庄要充分发挥其积极性和能动性。同时,要合理做好村庄合并的中长期规划,提高(或降低)人均农村基础设施和公共物品供给的水平(或成本),加快缩小城乡的差距。

  第四,在乡村振兴建设项目的发展模式上,要高度重视“从下至上”的参与式模式。过去农村建设项目基本上是采取“从上至下”的模式,有成功的经验,更有不少值得总结的教训。乡村建设项目以“从下至上”立项再到“从上至下”指导相结合的发展模式可能更适合我国的国情。

             
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